Андрей Макаров, председатель Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации делится своим мнением о проблемах налоговой системы в нашей стране в интервью партнеру Михаилу Орлову.
Андрей Михайлович, три года назад президент заявил о необходимости настройки налоговой системы и обозначил ключевую задачу этой настройки — налоговая система должна стимулировать деловую активность. Прошло три года. По вашему ощущению, эта настройка состоялась? Нам удалось сделать налоговую систему такой, чтобы она стимулировала деловую активность бизнеса?
Мне кажется, что этот вопрос немного из другого времени. Сегодня инвестиционный климат, инвестиционная активность, деловая активность меньше всего зависят от налоговой системы. Когда в 1998 году мы с вами писали общую часть Налогового кодекса, людей волновала налоговая система сама по себе, потому что ее просто не было. В любом уголке страны — будь то регион или муниципалитет, что хотели, то и устанавливали: было более 100 только региональных налогов, и они появлялись по принципу «захотел и установил». Вот тогда действительно волновала предсказуемость, волновала налоговая нагрузка. И налоговая система была необходима как некий установочный камень, который должен был лечь в основу экономической политики государства. Эти задачи постепенно решались. В 2005 году президент сказал: «Перестаньте кошмарить бизнес, прекратите налоговый террор». После этого в Налоговом кодексе появились процедуры, которые лишали чиновника возможности сделать что-то за рамками этой процедуры. Это был очень важный этап. Следующий важный этап, безусловно, связан с развитием технологий. Двадцать лет тому назад я даже представить себе не мог, какие технологические возможности появятся у налоговой службы. Вспомните проблемы с НДС, но появилась АСК-2 НДС, и, строго говоря, те проблемы, которые казались неразрешимыми, постепенно уходят.
Сегодня же перед бизнесом стоят совершенно другие проблемы. Проблемы, связанные с тем, что, как только бизнес появляется или начинает развиваться, приходят «ребята» и говорят: «Будешь делиться?». Или вовсе: «Отдай сюда». Это никак не связано с налогами. Это вообще находится вне экономической плоскости. А мы по-прежнему говорим: «Давайте донастроим налоговую систему, и сразу появится инвестиционная активность». Да не появится. Ни при какой налоговой системе не появится.
Президент говорил о том, что необходимо зафиксировать общий объем налоговой нагрузки на следующие шесть лет — чтобы налоговая нагрузка в целом не менялась. Это вовсе не значит, что она не должна дальше донастраиваться. Настройка налоговой системы — это вечный процесс, мы с вами никогда не окажемся безработными именно потому, что остановить настройку налоговой системы или завершить ее просто невозможно.
Сегодня перед бизнесом стоят другие проблемы, связанные с тем, что, как только бизнес появляется или начинает развиваться, приходят «ребята» и говорят: «Будешь делиться?». Или вовсе: «Отдай сюда». Это никак не связано с налогами.
Выступая на экономическом форуме в Санкт-Петербурге 1,5 года назад, вы упрекнули налоговую систему в том, что она неэффективна. Тогда что для вас является эффективностью налоговой системы, если для делового климата она не является определяющей. Бюджетное наполнение или какие-то другие критерии?
Нет, не только. Бюджетное наполнение тоже, безусловно, имеет значение. Как я уже сказал, экономические проблемы России лежат во внеэкономической плоскости. Так вот, для того, чтобы компенсировать вот эти проблемы, государство постоянно предлагает бизнесу льготы. Вот ты не хочешь инвестировать, давай мы тебе льготу дадим. Какую льготу? Налоговую. Причем легче всего получить льготу по налогам, которые зачисляются в бюджеты субъектов Федерации. В результате сегодня таких льгот у нас — на половину бюджета. По разным оценкам от 9,5 до 11 трлн рублей — это налоговые льготы. Весь федеральный бюджет — 20 трлн. Причем мы еще даже не посмотрели на эффективность работы льготы, а уже предлагаем следующую, потому что видим, что экономика не растет, бизнес не инвестирует — давайте еще льготу дадим, и еще. Так вот налоговая политика, на мой взгляд, неэффективна в первую очередь потому, что она свелась к бессмысленной раздаче льгот, бессмысленному созданию преференциальных режимов. У нас, по-моему, уже вся страна в зонах опережающего развития, причем непонятно, какая зона кого опережает — это такая нормальная ситуация. Эффективна она? Я думаю, что нет.
Другой аспект. Если мы это делаем за счет региональных бюджетов, значит, у нас возникает перекос. Для многих очень чувствительный. Нефтедобывающих субъектов, живущих на ресурсах топливно-энергетического комплекса, у нас всего 9 из 85. Добавим сюда Москву и Питер, у которых нефти нет, но они живут неплохо, еще несколько субъектов. А остальным как выживать в этой ситуации? Так начинается перераспределительный механизм. Мы вынуждены забирать средства на федеральный уровень, чтобы разделить между регионами. В результате сама система становится просто перераспределительной. Она не стимулирует развитие. Но самое главное — у нас стабильно не просто не выравнивается соотношение богатых и бедных регионов, оно движется в противоположном направлении. Не все задумываются об этом, но хочу напомнить, что по Конституции РФ граждане страны имеют одинаковое право на социальную поддержку независимо от того, в каком регионе они живут.
Налоговые льготы сегодня составляют почти половину бюджета. По разным оценкам от 9,5 до 11 трлн рублей. Весь федеральный бюджет — 20 трлн.
Третий момент неэффективности налоговой системы. У нас на самом деле повышается эффективная ставка налогообложения за счет улучшения налогового администрирования. И выяснилось, что та же налоговая нагрузка, которая у нас существовала, которая была абсолютно приемлемой с точки зрения других стран, с точки зрения конкурентоспособности нашей системы по налоговой нагрузке, при повышении эффективной ставки становится совершенно другой. Выясняется, что бизнес при улучшении налогового администрирования не выживает.
То есть если платить по закону, то налоговая нагрузка высокая?
Да. Это то, от чего мы уходили в 90-е годы, когда действительно в ряде случаев на рубль дохода приходилось больше, чем рубль различных платежей. Но сегодня должно произойти переосмысление ситуации: может ли в принципе существовать бизнес, если он не позволяет тебе платить законно установленные налоги и сборы. Если государство видит, что при такой нагрузке бизнес не выживает, а оно хотело бы этот бизнес сохранить, надо начинать снижать налоговую нагрузку. Но тогда нужен очень серьезный анализ, анализ по отраслям экономики, по налогоплательщикам, которым по идее должно заниматься Министерство экономического развития. Я такого анализа не видел.
У вас нет ощущения, что бизнес, который приходит за очередными налоговыми льготами, и таких очень много, пытается компенсировать все те недостатки, которые лежат вне налоговой сферы, о чем мы сейчас говорили?
Нет, в данном случае, когда мы говорим, что в системе устанавливаются дополнительные налоговые льготы, это просто вопрос получения дополнительного дохода, который можно куда-то увести в такой сиюминутной перспективе. Потому что долгосрочных вложений нет, речь идет только о сиюминутном результате. А если мы хотим говорить об эффективности льгот, мы должны говорить о долгосрочных вложениях, о долгосрочных инвестициях. Таких на сегодняшний день просто нет.
Если мы хотим говорить об эффективности льгот, мы должны говорить о долгосрочных вложениях, о долгосрочных инвестициях. Таких на сегодняшний день просто нет.
А чем закончилась история с не налоговыми платежами? Бизнес просил внести не налоговые платежи в Налоговый кодекс, а сейчас затишье, вообще не слышно даже разговоров.
Бизнес говорил, что не налоговые платежи, поскольку они возникают из ниоткуда и не контролируемо, по существу создают фискальную нагрузку, которая, добавляясь к налоговой нагрузке, создает невыносимые условия функционирования. И тогда Министерство экономического развития взялось написать закон, в котором все эти платежи были бы перечислены. Когда началось реальное обсуждение, я настаивал на том, что перечисление ситуацию не исправит. Единственный вариант, при котором мы можем проконтролировать нагрузку от не налоговых платежей, — это ввести те платежи, которые имеют налоговую природу, в Налоговый кодекс. В том числе платежи, имеющие природу государственной пошлины. Остальные — либо дублирующие, либо бессмысленные — должны быть просто отменены. И тогда, если мы устанавливаем, что эти платежи не могут появляться иначе, как в Налоговом кодексе, это уже резкое ограничение возможности их появления.
Я также предложил второе ограничение: чтобы ввести их даже в Налоговый кодекс можно было только с одновременным внесением изменений в бюджет, который принимается парламентами на всех уровнях. То есть сделать двойной контроль за этими платежами. Когда бизнес услышал эту идею, все радостно стали аплодировать: «Да, вот это как раз то, что мы хотели». Состоялось совещание, где бизнес горячо эту идею поддержал, сказал, что именно так и надо делать. Мы дошли до реализации. И вдруг выяснилось, что, если, скажем, сегодня экологические платежи, например, можно делать, как хочешь: приходит к тебе какой-то инспектор, инструктор или помощник кого-то откуда-то, ставит галочку: «Да, у вас все нормально». То все хорошо. А если это глава Налогового кодекса, то тогда это контролирует налоговая. И тогда твои расходы на защиту окружающей среды вдруг неожиданно начинают контролироваться вместе с налогом на прибыль, потому что это вопрос расходов. И тут тот же бизнес заявил: «Нет, мы об этом не договаривались, это будет повышение нагрузки». Как повышение нагрузки? Мы же договорились, что это будет в тех же ставках, в тех же объемах, что идет сейчас, не повысится ни на одну копейку. «Нет, это повышает нагрузку».
Единственный вариант, при котором мы можем проконтролировать нагрузку от не налоговых платежей, — это ввести те платежи, которые имеют налоговую природу, в Налоговый кодекс.
«Мы не сможем договориться».
Конечно. Потому что договориться с одним отдельно взятым инспектором или даже с группой гораздо проще, чем договариваться со всеми налоговыми, когда идет проверка и сопоставление расходов и налога на прибыль.
Я правильно понимаю, что фактически бизнес остановил эту реформу, этот процесс?
Простите, но дело же не только в не налоговых платежах. Посмотрите, мы говорили о том, как должна измениться налоговая система после 2018 года. Было предложение 22–22: 22% — НДС и 22% — страховые платежи.
Что означало бы как минимум существенное снижение страховых платежей.
Не просто существенное. Это одновременно означало бы очень серьезное обеление бизнеса. Совмещение этих двух факторов как раз давало главный эффект — выведение из тени. Если ты работаешь «вбелую», ты можешь сокращать нагрузку на фонд оплаты труда — это была основная идея.
Сейчас могу уже раскрыть маленькую тайну: в принципе Силуанов был готов согласиться на 20–20–20: 20% налог на прибыль, 20% — НДС, 20% — страховые платежи. В результате мы получили только 20% НДС. Почему? Потому что неожиданно выяснилось, что для одного бизнеса страховые платежи очень важны, а для другого наоборот — для них важнее НДС. Бизнес не смог договориться, и из-за этого спора пошли на наименее болезненные решения. А ведь страховые платежи на самом деле являются самым большим, с моей точки зрения, тормозом для бизнеса, если ты работаешь «вбелую». И если бизнес не волнует эта проблема, значит, он имеет возможность работать не только «вбелую».
Раз уж заговорили о спорах, не могу не задать вопрос по налогу на имущество. Последняя инициатива РСПП, с которой они публично выступили, — о том, чтобы пересмотреть порядок налогообложения имущества у организаций и ввести альтернативу: либо налогоплательщик платит налог на имущество с недвижимого имущества по ставке 2,2%, как сегодня, либо он платит со всего имущества, вернее, со всех основных средств, по ставке 1,1%. Как вы восприняли эту идею и что вы о ней думаете?
Я считаю, что, когда за два года предлагается четвертое изменение одного налога, — это всегда неправильно. Это первое. Второе — мы начинали со ставки 2,2% общей, потом сказали: «Давайте мы отменим целиком налог в части движимого имущества». Отлично, бизнес аплодировал: «Ура». У регионов тогда по самым скромным оценкам выходило 280 млрд выпадающих доходов по году. Потом нашли компромисс — 1,1%, пополам. То есть поддержка бизнеса возьмет на себя половину расходов, другую половину — регионы. Кажется, более справедливое решение. Через год: нет, все-таки пусть будет 0 по недвижимому и 2,2% по движимому. Теперь мы говорим: нет, давайте сделаем все-таки 1,1%, но для всего. То есть значит, речь шла просто о снижении налога, так давайте об этом честно скажем. Тогда вопрос к поддержке инвестиций никакого отношения уже не имеет.
То есть вы рассматриваете это предложение как желание бизнеса снизить налоговую нагрузку.
Я рассматриваю это как снижение налоговой нагрузки, причем за счет региональных бюджетов. Но поскольку у регионов есть огромное количество возможностей так или иначе получить средства, которые они теряют, это значит, что этот же бизнес или другой заплатит за это по-другому. Будет какая-то дополнительная нагрузка, которую обязательно придется нести. Регионы, у которых не хватает денег, вынуждены это делать, потому что им нести обязательства перед людьми. Вот попытка решать свои проблемы за счет кого-то, по моему мнению, принципиально неправильна. Вот то, что сейчас предложил РСПП, с моей точки зрения, принципиально неправильно.
Мы, к сожалению, возвращаемся к тому, что было в 90-е годы, когда отдельно взятые продвинутые представители бизнеса или бизнес-объединений считали, что договариваться о налогах надо в одном отдельно взятом кабинете. Я думаю, что это не лучший способ для развития налоговой системы, строго говоря, и для экономики страны в целом.
Мы, к сожалению, возвращаемся к тому, что было в 90-е годы, когда отдельно взятые продвинутые представители бизнеса или бизнес-объединений считали, что договариваться о налогах надо в одном отдельно взятом кабинете.
Вы полагаете, можно договориться на базе существующего законодательства?
Я думаю, что вопрос не в том, чтобы договариваться, а в том, чтобы предлагать решения, которые будут учитывать интересы всех участников процесса, не забывая, что за ними стоят реальные люди, для которых на деньги налогоплательщиков должны строиться больницы, дороги, дома, как-то улучшаться качество жизни и многое другое. Это не лозунг, это правда.
Андрей Макаров
Председатель Комитета по бюджету и налогам Государственной Думы Российской Федерации
Окончил юридический факультет Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, кандидат юридических наук. 1983–1993 гг. — адвокат Московской городской коллегии адвокатов. В 1993 г. входил в рабочую группу по подготовке Конституции России. Является одним из авторов первой части Налогового кодекса РФ. В 1993–1999 гг. и с 2003 г. по настоящее время — депутат Государственной Думы РФ, соавтор более 150 законодательных инициатив и поправок к проектам федеральных законов.
Имеет звание международного мастера по шахматам.
