Трансграничное углеродное регулирование (ТУР) в ЕС и РФ

Предпосылки и цели трансграничного углеродного регулирования

В сентябре 2019 году глава Еврокомиссии Урсула Гертруда фон дер Ляйен анонсировала задачи по скорейшему достижению целей декарбонизации в Евросоюзе, в том числе достижение углеродной нейтральности ЕС к 2050 году. Основанием для данного заявления стало принятие на себя соответствующих обязательств рядом стран EC, а также утверждение в ноябре 2018 года стратегии перехода к углеродно-нейтральной экономике.

Реализация стратегии декарбонизации и связанное с ней ужесточение мер по регулированию выбросов парниковых газов внутри ЕС оказывает негативное влияние на европейских производителей. В частности, в фокусе регуляторного воздействия оказываются наиболее углеродоемкие отрасли промышленности. Это стимулирует процессы перемещения таких производств из ЕС в регионы с более мягким регуляторным ландшафтом. По сравнению с 2003 годом, по данным World Steel Association, внутреннее производство чугуна и металлопроката в ЕС сократилось на 20 и 9% соответственно, при этом импорт чугуна за тот же период увеличился вдвое, а импорт металлопроката возрос на 18%. Аналогичная ситуация наблюдается в производстве алюминия и в ряде других отраслей.

Владимир Лукин

Директор Группы операционных рисков и устойчивого развития, к.б.н.

Делокализация (перемещение) углеродоемких производств из ЕС получила название «утечка углерода». Помимо негативных экономических последствий данное явление фактически сводит к нулю глобальный эффект регулирования. Дело в том, что в глобальном масштабе общий объем нетто-эмиссий парниковых газов при производстве данной продукции не только не снижается, но и может возрастать из-за использования в производстве менее эффективных процессов и технологий, а также за счет дополнительных транспортных эмиссий.

Введение трансграничного углеродного регулирования (ТУР) в рамках общеевропейского проекта Green Deal («Зеленая сделка») предполагает установление дополнительных барьеров для углеродоемкого импорта, которые должны уровнять регуляторную нагрузку для внутренних производителей и экспортеров и таким образом минимизировать риск «утечки углерода». Кроме того, средства, привлеченные в рамках ТУР, должны быть использованы для дополнительного стимулирования и поддержки низкоуглеродных технологий в период выхода из рецессии, связанной с пандемией COVID-19. В частности, по оценкам Еврокомиссии, годовой бюджет ТУР в 2021–2027 годах может составить от €5 млрд до €14 млрд.

По оценкам Еврокомиссии, годовой бюджет ТУР в 2021–2027 годах может составить 5-14 млрд евро.

ТУР может быть реализовано с использованием различных инструментов. В частности, в рамках проводимых Еврокомиссией международных консультаций рассматриваются следующие варианты регулирования:

введение пограничного налога на импорт отдельных углеродоемких продуктов (его размер будет зависеть от стоимости выбросов CO₂ в рамках EU ETS);
распространение действия европейской системы торговли квотами на импортные товары. В этом случае зарубежным производителям либо придется приобретать квоты, либо для них специально будет отведено определенное количество.

Правовые аспекты и законодательная база ТУР

Законодательной базой ТУР должен стать европейский закон о климате, который предположительно будет принят летом 2021 года. Его введение может рассматриваться как возможная мера по осуществлению пункта 8 статьи 6 Парижского соглашения, где предусмотрена реализация нерыночных механизмов для оказания содействия в осуществлении определяемых на национальном уровне вкладов для достижения целей соглашения.

В то же время инициатива Еврокомиссии является объектом критики со стороны зарубежных компаний и ряда политических деятелей. В частности, наиболее существенной проблемой является гармонизация ТУР с действующим законодательством ЕС и международными соглашениями, включая Рамочную конвенцию ООН об изменении климата (РКИК ООН). Статья 3 часть 5 РКИК ООН не допускает использования мер по борьбе с изменением климата для ограничения международной торговли.

Также зоной неопределенности в отношении юридического статуса ТУР является соответствие п. 1 ст. 11 ГАТТ 1947, который запрещает введение протекционистских тарифов, дискриминацию ввозимых товаров, а также иные скрытые ограничения международной торговли. Эта неопределенность, а также прогнозируемое негативное влияние ТУР на международную торговлю привели к тому, что инициатива не находит поддержку у многих участников данного процесса как в странах ЕС, так и за рубежом. По данным Еврокомиссии, в ходе проведения опроса среди различных участников рынка более трети респондентов высказались против инициативы или выразили поддержку с указанием на возможные проблемные места.

Основные проблемные зоны ТУР

На основе собранных Еврокомиссией комментариев и заявлений в отношении ТУР основными проблемными зонами инициативы являются:

Отсутствие единого общепринятого методического подхода к оценке углеродоемкости продукции, в частности, остается открытым вопрос об учете косвенных энергетических выбросов. Неопределенность оценки углеродоемкости обусловлена несогласованностью и разнородностью данных об источниках выбросов в рамках производственных процессов. Также отсутствует единая оценка коэффициентов эмиссии для расчета выбросов от потребляемой электрической и тепловой энергии.

Отсутствие объективной и точной оценки всех возможных эффектов ТУР, в том числе, негативных социально-экономических последствий, которые в итоге могут привести к сворачиванию программ по модернизации и внедрению низкоуглеродных технологий, то есть потенциально могут вызвать рост нетто-эмиссий парниковых газов.

Неопределенность в отношении применимости механизмов компенсации углеродоемкости, в частности, путем реализации проектов, направленных на сокращение выбросов или увеличение поглощения парниковых газов.

Несоответствие требованиям европейского законодательства и международных соглашений при наличии признаков дискриминационного характера ТУР в случае игнорирования локальной специфики экспортеров, определяющей углеродоемкость продукции.

Влияние ТУР на экспорт из России

Евросоюз является важнейшим торговым партнером России, его доля в совокупном экспорте РФ составляет 46% в стоимостном выражении. Наибольшую часть экспорта составляют углеродоемкие товары: нефть, природный газ (в том числе сжиженный), уголь (энергетический и металлургический), цветные металлы (алюминий, никель, медь) и изделия из них, продукция черной металлургии (окатыши, полуфабрикаты и про-кат), нефтехимии, минеральные удобрения (азотные и калийные), электроэнергия и другие.

Величина дополнительной финансовой нагрузки, связанной с введением ТУР, а также степень ее негативного влияния на отрасль в отношении экспортируемой продукции определяется следующими ключевыми факторами:

в среднем более высокой углеродоемкостью российской продукции по отношению к средней углеродоемкости европейских аналогов;

невозможностью перераспределения многих категорий углеродоемкой продукции на альтернативные экспортные направления.

С учетом этих факторов наибольшее негативное влияние ТУР будет оказывать на природный газ (экспорт в ЕС составляет 80 % от объема производства), продукцию черной и цветной металлургии (никель и медь). Товарами, наименее подверженными влиянию ТУР, являются калийные удобрения, окатыши, алюминий и сырая нефть.

Наибольшее негативное влияние ТУР будет оказывать на природный газ, продукцию черной и цветной металлургии (никель и медь).

Для оценки дополнительной финансовой нагрузки, связанной с введением ТУР, был проведен сценарный анализ, где в качестве переменных параметров были рассмотрены налогооблагаемая база (углеродоемкость при производстве продуктов, отклонение углеродоемкости российских товаров от европейских аналогов) и предполагаемые сроки введения ТУР. Сценарии также учитывали изменение доли регулируемого экспорта и прогнозную среднюю ставку налогообложения, соответствующую ожидаемой стоимости квот в EU ETS с учетом доли платных квот.

Отдельно стоит отметить, что бесплатные квоты на выбросы парниковых газов в EU ETS распределяются преимущественно по отраслям, имеющим высокий риск «утечки углерода». Введение ТУР позволит полностью исключить бесплатные квоты к 2030 году, что может крайне негативно сказаться на европейских производителях.

По результатам анализа ежегодная дополнительная финансовая нагрузка на российский экспорт при введении ТУР в период 2020–2030 годов может составить от €4 млрд до €8 млрд в зависимости от сценария и конкретных механизмов, которые будут реализованы в рамках ТУР. Учитывая общий объем выручки от европейского экспорта, наиболее существенным образом введение ТУР может повлиять на угольную, металлургическую (черная металлургия, производство никеля и меди), нефтегазовую и химическую отрасли (производство азотных удобрений).

В результате сравнительной оценки эффекта ТУР среднегодовая дополнительная нагрузка на российских производителей углеродоемких товаров, экспортируемых в ЕС (€5,3 млрд в год), существенно выше, чем на других экспортеров аналогичных товаров — США (€1,3 млрд), Китай (€1,2 млрд), Саудовскую Аравию (€0,6 млрд) и Катар (€0,3 млрд), что в значительной степени обусловлено структурой российского экспорта.

Ежегодная дополнительная финансовая нагрузка на российский экспорт при введении ТУР в период 2020–2030 годов может составить от 4 млрд до 8 млрд евро.

Основные направления снижения негативного эффекта ТУР

Относительное снижение дополнительной нагрузки, связанной с введением ТУР, на российский экспорт может быть достигнуто при условии активного участия РФ в международном переговорном процессе. Его целью должна быть реализация наиболее благоприятного механизма введения ТУР, учитывающего возможности компенсации углеродоемкости экспортной продукции (в том числе за счет реализации лесоклиматических проектов при условии формирования нормативной и методической базы для их осуществления).

В рамках формирования национальной системы регулирования выбросов парниковых газов наибольшее внимание должно быть уделено следующим аспектам:

Развитию системы мониторинга, отчетности и контроля выбросов парниковых газов и ее гармонизации с международными требованиями и стандартами. К этому относится и разработка методической базы для оценки углеродоемкости продукции на отраслевом уровне, включая коэффициенты эмиссии при потреблении электроэнергии.
Разработке и внедрению механизмов гибкого финансирования программ по модернизации производства и внедрению низкоуглеродных технологий, направленных на снижение углеродоемкости производства.
Разработке и внедрению нормативной базы, обеспечивающей реализацию проектной деятельности, направленной на сокращение выбросов и/или увеличение поглощающей способности естественных поглотителей парниковых газов. Использованию результатов данной проектной деятельности для компенсации углеродоемкости экспортной продукции.
Развитию отраслевых низкоуглеродных брендов и систем сертификации низкоуглеродных продуктов, а также стимулированию продвижения данной продукции на европейский рынок.

Полная версия статьи опубликована в журнале «Вестник АТОМПРОМа» (#7, август-сентябрь 2020 г.)

Владимир Лукин

Директор Группы операционных рисков и устойчивого развития

Владимир является международным экспертом в области регулирования выбросов парниковых газов, членом правительственной группы экспертов РФ на Конференции сторон РКИК ООН, членом межведомственной рабочей группы при Министерстве экономического развития РФ по регулированию выбросов парниковых газов. С 2009 года специализируется на оказании услуг по разработке и независимому заверению углеродной отчетности, совершенствованию систем корпоративного управления выбросами парниковых газов, повышению прозрачности деятельности компаний в области предотвращения климатических изменений, а также по взаимодействию с заинтересованными сторонами.