Основной проблемой отечественной налоговой системы является ее частая изменчивость и непредсказуемость. Бизнесу очень трудно планировать свою деятельность, если даже за несколько месяцев до наступления нового финансового года никто не может с уверенностью сказать, какие налоги и в каком порядке они будут платить. Повысить стабильность и предсказуемость налоговой системы может только внятная, стратегически обусловленная и последовательная налоговая политика государства.
Налоговая политика в любой стране мира существует для того, чтобы экономические субъекты на ее территории четко понимали существующие «правила игры» и имели возможность долгосрочно планировать свою деятельность, исходя из понимания того, как эти правила будут меняться в будущем. Как любая политика государства, она должна иметь свои стратегические цели и задачи, которые должны воплощаться в конкретные предложения по изменению законодательства и настройке правоприменительной практики. Давайте попробуем разобраться, какова же стратегическая цель российской налоговой политики, и соответствуют ли ей те практические шаги, которые государство предпринимает в налоговой сфере?
К сожалению, сегодня очень трудно найти какие-либо документы, в которых российское государство заявляло бы о своих приоритетах в налоговой сфере. Стратегическое направление налоговой политике задал президент России Владимир Путин, который три года назад, обращаясь к Федеральному Собранию, сказал, что налоговая система должна быть направлена на повышение бизнес-активности.
Мы должны так ориентировать нашу налоговую систему, чтобы она работала на главную цель: на стимулирование деловой активности, на рост экономики и инвестиций, создавала конкурентные условия для развития наших предприятий. Нужно упорядочить существующие фискальные льготы, сделать их более адресными, отказаться от неэффективных инструментов.
Изложить российскому обществу налоговую политику государства призван достаточно объемный программный документ, который называется «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики». Эта программа готовится каждый год в Министерстве финансов РФ, обсуждается в правительстве и в Федеральном Собрании. Впоследствии этот документ должен быть положен в основу всех дальнейших законодательных изменений в налоговой сфере.
Впервые такой документ появился в 2003 году по инициативе занимавшего в те годы пост министра экономики Германа Грефа. Министерство экономики и торговли РФ в то время справедливо полагало, что планировать экономическую реформу в стране без внятной программы реформирования налоговой системы просто невозможно. Председатель правительства РФ Михаил Касьянов поддержал это начинание и поручил подготовить такую программу налоговой реформы Министерству финансов, Министерству экономического развития и торговли РФ и Министерству РФ по налогам и сборам. На мой взгляд, «первый выпуск» «Основных направлений» был очень информативным и интересным. Он не только декларировал необходимость конкретных изменений в налоговом законодательстве, но и пояснял, на решение какой стратегической задачи в экономике страны направлено то или иное изменение. С тех пор за 16 лет этот документ неоднократно менял свой формат. Сегодня «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2020 год и плановый период 2021 и 2022 годов» представляют собой объемный документ, который весьма интересно читать, вот только задача стратегического планирования изменений в налоговой сфере, на мой взгляд, в этом документе не решена.
В современной редакции «Основных направлений» 2019 года сформулированы три ключевые цели бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики: 1) вхождение России в число пяти крупнейших экономик мира; 2) обеспечение устойчивого роста экономики темпами выше среднемировых; 3) создание высокопроизводительного экспортно-ориентированного сектора. Перечислены и стратегические задачи: повышение качества инвестиций в основной капитал и увеличение их объема до 25% ВВП, рост уровня занятости и повышение производительности труда, повышение конкурентоспособности российских товаров и предприятий, рост вовлеченности в глобальную торговлю. Великие цели достойные великой страны!
Однако дальше, когда мы смотрим конкретные меры, которые государство планирует предпринять для достижения вышеупомянутых целей и решения задач, обескураживает их мелкий масштаб. Например, мы видим следующие задачи в налоговой сфере: «Уточнить правила учета некоммерческих организаций», «Ввести ответственность для резидентов территорий опережающего развития за невыполнение инвестиционных проектов», «Уточнить порядок создания резервов на оплату отпусков в организации» и так далее. Очевидно, что эти меры направлены на решение каких-то частных, сиюминутных, как правило, чисто технических задач, но они точно не решат проблему попадания России в «клуб» стран крупнейших экономик мира или повышения конкурентоспособности отечественных производителей.
Может ли налогоплательщик на основании такого программного документа делать какие-то долгосрочные стратегические прогнозы? Очевидно, что нет, и в этом основная проблема нашей налоговой системы: не в количестве налогов, не в налоговых ставках, а в том, что мы живем в условиях непредсказуемости.
И, несмотря на то, что президент и премьер неоднократно заявляли о необходимости создания стабильной налоговой среды, эта задача не решена, а главное, никто в правительстве, похоже, и не планирует ее решать.
Ярким примером непредсказуемости налоговой системы несмотря на неоднократные заявления руководства правительства и Минфина является ситуация с неизменностью налоговой нагрузки на бизнес. Так, например, вице-премьер и министр финансов Антон Силуанов, выступая на Парламентских слушаниях 10 октября 2016 года, заявил: «Налоговая нагрузка не будет меняться на ближайшие три года». Через 10 дней (20.10.2016 года) правительство РФ вносит законопроект 11708-7, в котором предлагает ограничить размер убытка, который можно учесть для налога на прибыль, увеличивает ставку пеней в 2 раза и «передает» льготу по налогу на движимое имущество и имущество, расположенное на российской части дна Каспийского моря, на региональный уровень. Законопроект был принят в таком виде (401-ФЗ).
А через полтора года повышается ставка НДС. «Мы не будем повышать налоговую нагрузку, однозначно», — заявляет Силуанов на съезде «Единой России» 8 декабря 2018 года, и менее чем через год правительство инициирует законопроект №720839-7, в котором предлагает запретить учет убытков при реорганизации организаций, вводит предельный срок на возврат налога налогоплательщику и предлагает продлить мораторий на учет убытков в полном объеме еще на 4 года. Хорошо, что в конечном итоге по решению депутатов эти предложения не вошли в итоговый текст принятого закона 325-ФЗ. Почему-то предлагаемые меры правительство отказывается признавать повышением налоговой нагрузки. А что же тогда следует понимать под термином «неизменность налоговой нагрузки»? Ведь даже если посмотреть на официальную статистику по сбору налогов, то мы видим, как увеличивается объем средств, изымаемых их экономики в виде налогов.
По своему опыту могу сказать: отсутствие четкой налоговой политики приводит к тому, что даже внутри отдельного федерального органа власти зачастую нет единой позиции по множеству важных вопросов. В итоге в правительственные законопроекты попадают порой довольно странные предложения. Законодательный фильтр на уровне Госдумы тоже работает плохо: когда депутатам кладут на стол законопроект на 117 страниц (законопроект №720839-7), а за два дня до рассмотрения проекта на Комитете правительство вносит дополнительные поправки объемом еще на 180 страницах, то задача по всестороннему обсуждению и внесению конструктивных изменений становится крайне сложной.
Это не просто проблема непоследовательности налоговой политики как процесса принятия решений. Такая непредсказуемость ведет к тому, что России трудно получать долгосрочные инвестиционные проекты, а бизнесу планировать свою работу в нашей стране.
Даже когда мы создаем преференционный режим для инвестора — специальный инвестиционный контракт (СПИК), территории опережающего развития (ТОР), Свободный порт Владивосток и другие — фискальные службы видят в нем прежде всего инструмент потенциального уклонения от налогов. В итоге преференции просто «на всякий случай» обставляются таким количеством ограничений и «заборов», что воспользоваться ими инвестору становится фактически невозможно. Тогда выдумывают новый режим, тут же снова обставляют его «заборами» — и так до бесконечности.
Кроме того, наши налоговые органы любят «понятные» для себя бизнесы — когда есть традиционные активы, которые можно увидеть, потрогать: заводы, здания, оборудование. Другие же страны стремятся привлечь в качестве резидентов особых экономических зон прежде всего поставщиков услуг, а не промышленные производства. Очевидно ведь, что структура экономики меняется, поэтому мировые тренды сейчас состоят в том, чтобы повышать косвенное налогообложение, но снижать налог на прибыль, налоги на фонд оплаты труда, чтобы стимулировать развитие новой экономики, притянуть к себе именно технологичные компании, которые основную прибавочную стоимость создают за счет мозгов, а не железа. Страховые взносы и в Грузии, и в Казахстане уже ниже, чем в России. Но это уже вопрос не просто наполняемости бюджета налогами, но и вопрос, какую экономику в нашей стране мы хотим видеть через 5–10 лет.
Михаил Орлов
Руководитель Департамента налогового и юридического консультирования
Михаил является Председателем экспертного совета комитета Государственной Думы по бюджету и налогам и Общественным омбудсменом по налогам при Уполномоченном по защите прав предпринимателей при президенте РФ, занимается законопроектной деятельностью. Михаил участвовал в проектах по реформированию системы российского экономического законодательства, занимал должность руководителя Департамента налоговой политики Министерства экономического развития и торговли РФ, был партнером в известном адвокатском бюро по вопросам разрешения налоговых споров и консультирования по вопросам налогообложения. В 2015 году получил благодарственную грамоту от президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина за заслуги в государственном строительстве, развитии бюджетного и налогового законодательства, а также его активную общественно-политическую деятельность. В 2018 году получил благодарственное письмо от президента Российской Федерации Владимира Владимировича Путина за активное участие в работе по обеспечению защиты прав и законных интересов предпринимателей. Юридический опыт работы Михаила составляет 23 года и включает в себя, среди прочего: оказание услуг по досудебному урегулированию споров с налоговыми органами, представление интересов клиентов в арбитражных судах и судах общей юрисдикции, а также консультирование по различным вопросам налогообложения.
